机构编制基本常识

1、“一支笔”审批制度

“一支笔”审批制度，是指机构编制事项必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理的一项制度，凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。

2、政府派出机关和政府派出机构

按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，政府派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。主要有三种类型：一是省、自治区人民政府批准设立的行政公署；二是县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；三是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。政府派出机关设立的依据源于地方组织法的规定，是独立的行政主体，能够以自己的名义行使行政职权、实施行政行为，独立承担行政责任。政府派出机构是指政府或政府职能部门在一定区域或组织内设立、授权实施某方面行政管理职能的代表机构。根据派出主体的不同，政府派出机构主要有三种类型：一是各级政府驻外办事机构，如驻京办、驻外办等；二是政府在特殊经济区域或特殊地区的派出机构，如各类开发区（含高新技术产业园区、经济开发区、出口加工区）及风景名胜区管理机构等；三是政府职能部门设立的派出机构，如公安分局与派出所、国土分局与国土所、工商分局与工商所、地税分局与地税所、司法所等。政府派出机构主要根据组织法以外的行政性规章或地方性法规设立，不是独立的行政主体，除非有法律法规的明确授权，否则不能以自己的名义行使行政权力。

3、机构限额

机构限额，是指中央规定的县级以上地方各级党委、人大、政府、政协行政机构设置的总额。

4、机构编制实名制管理，

机构编制实名制管理，是指机构编制、组织、人事、财政等相关部门协调配合，由机构编制部门核定编制，组织人事部门在编制限额内使用编制，财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费，共同推动实现行政编制数、实有人员数、财政供养数相对应的实名制目标的一种机构编制管理制度。

5、议事协调机构

议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务，其设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。无论是中央还是地方，议事协调机构的设立应当严格控制，一般不设实体性办事机构，不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确其撤销的条件和期限。

6、行政管理体制改革

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。加快行政管理体制改革的主要任务是，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，建设服务型政府。通过改革，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

7、吃“空饷”

吃“空饷”，是指采取虚报人员等方式占用行政和事业编制并冒领财政资金的行为。它主要有四种表现形式：一是财政供养人员在编不在岗，外出经商办企业等；二是财政供养人员已经调离，但不办理核减编制等手续；三是虚报人员编制，骗取财政拨款；四是财政供养人员已经死亡，但未核销编制。对“以虚报人员等方式占用编制并冒领财政资金”的行为，按照有关法律、法规规定，要追究有关责任人员的责任。

8、事业单位

事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织。其人员使用事业编制，其经费由国家事业费开支。

9、事业编制

是指各类事业单位所使用的人员编制。其经费由国家事业费开支。与行政编制相比，事业编制使用范围广泛，总量不断增长，经费开支形式多样，受社会政治经济发展因素的约束较强。

10、行政编制

是我国党政机关使用的人员编制，包括国家机关、各党派和部分社会团体使用的人员编制，其经费由行政经费开支。行政编制的使用是与国家的政治与管理活动密切相关的，这就决定了行政编制要有较强的外在约束，不能随意扩大。由于使用行政编制的工作人员工资和日常办公经费由国家财政开支，因此必须严格控制全国行政编制规模。

11、机构级别

是指用法规或规范性文件规定的机构的行政地位，它主要用于行政机关和其他有上下指挥和服从关系的机构系统。机构的级别能明确指挥和被指挥关系，能明确行政决策的效力关系，能明确行政隶属关系。目前我国行政机关中最高机关是国务院，以下依次为部级（省、直辖市）、副部级（副省、直属局）、司局级（地、厅）、副司局级（副厅）、处级（县）、科级。中国共产党、人民代表大会、政治协商会议的各级组织机构的级别与政府系统的机构级别相对应。事业机构作为社会服务单位，相互之间没有领导关系，不应该确定行政级别，但由于受现行工资制度、干部制度影响，许多都套用了行政级别。以后将逐步取消事业单位的行政级别。

12、编制标准，

就是根据不同性质、不同行业、不同层次、不同类型的单位制定的具体配备工作人员的比例依据，是有关人员编制的法规性规定，主要用于事业编制和部分单列行政编制。编制标准的内容大体分两类。一类是单项的编制标准，一类是综合的编制标准。制定编制标准，一般是根据不同行业、不同类型的单位特点，选择不同的参照依据。根据国家的有关规定，制定或颁布编制标准的法定机关是各级机构编制管理部门。

13、编制总额

即全国或某地区、某层级、某系统内所有或某类人员编制的总员额。编制总额，特别是全国的编制总额，是国家的政治、经济、文化和社会发展总体规划的有机部分。因此，核定编制总额是人员编制管理的基本方法。根据宪法及其他有关规定，全国行政编制的核定权和调整权属于国务院。在中央核定的编制总额内，中央各部门和地方各级党委、政府还要逐级分别核定和下达本系统、本区划内下一级具体地区相应的编制总额。核定编制总额一般只在机构改革或国家政治、经济、文化、及社会发展发生较大变化时才实行。

14、“三定”规定

就是对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定。按照规定的统一体例和审核、审批程序，由党委、政府印发的“职能配置、内设机构和人员编制规定”，是具有一定法律效力的规范性文件。

15、编制方案

是对包括编制总额在内的全国或某系统、某地区及某部门、某单位的有关编制所做的总体规划，包括人员数额、人员结构、职位配置和领导职数等基本内容。一般情况下，在每次机构改革时，各级党政工作部门都必须制定编制方案，确定人员编制和领导职数。人员编制一经审核确定，就具有法律效力。

16、机构改革

是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的较大调整和变革。

17、 常设机构

常设机构是根据宪法或组织法而成立的有固定名称、地址、人员编制及工作程序规则的相对较长时期存在的机构。常设机构是国家机构的主体部分，是完成国家各种管理职能的基本保证，在整个国家机构中占极为重要的地位和作用。其设置必须依照宪法和组织法的规定，经过一定法律程序报请批准。常设机构并非永久不变，随着社会政治、经济形势的发展和各方面情况的变化，也应作相应调整。

18、 非常设机构

非常设机构是指除按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的常设机构外，为完成某项综合性、临时性任务而设立的具有行政管理职能的跨地区、跨部门的组织协调机构。为组织协调某一方面工作而设置的非常设机构，一般称委员会；为组织协调某项特定任务而设置的非常设机构，一般称领导小组；为组织协调某项建设工程项目而设置的非常设机构，一般称指挥部。

19、 办事机构

在政府机构系统中，办事机构通常指协助政府首长办理专门事项的机构。办事机构属于政府内部的组织机构，一般具有独立的行政管理职权，名称上一般也都冠以所属政府的名称并通常称为办公室，它主要负责某一方面事务的尾部搜集，以及承办上级交办的有关事宜等。它们直接对所属政府及政府首长负责。

20、 “挂牌子”机构

“挂牌子”机构系指同一机构，同时具有多个名称，对外表现为多种身份的机构。这多种身份，在性质上有的相同，也有的不同。挂多块牌子的机构往往是以其中的一块牌子为主，同时由于承担某种职能或职责，又需要挂另一块牌子。“挂牌子”机构是一个实体单位用多个名称、多个印章。领导班子只按一套配备，有关成员可以兼“挂牌子”单位的职务。多块牌子机构会造成机构职责权限不清以及机构管理上的混乱。

21、 合署办公机构

合署办公本指两个或两个以上的机构由于工作性质相近或联系密切，在同一处所办公。合署办公机构现系指由两个或两个以上的机构组成的联合机构。“合署”不是合并。合署单位可分别配备行政领导班子（也可兼职），分别刻制印章和挂牌子。

22、 内设机构

内设机构系指独立机构的内部组织，又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权，通过所从属的独立机构的名义来行使所赋予的职权。在我国政府系统的行政机构中，内设机构的层次一般不超过两层。

23、 垂直机构

垂直机构是由上级部门直接领导的地方机构。亦称“条条管理机构”。分中央部门垂直的机构和省（自治区、直辖市）垂直的机构两种。中央部门垂直的机构由中央部门直接领导，尽管该机构设在地方并从事带有地方性的工作。省（自治区、直辖市）垂直的机构由省直接领导。垂直机构的设置、人员编制、财务管理、物资供应等均由上级领导机构直接管理。有的党组织关系在地方，由地方党委领导。

24、“精简、统一、效能”原则

“精简、统一、效能”原则是党和国家对机构编制工作的一贯要求。早在延安时期，毛泽东同志就提出，“精兵简政”是严格的、彻底的、普遍的，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。新中国成立后，在长期的改革和管理实践中，反复强调精简、统一、效能，并将其作为我国机构编制管理工作的基本原则加以坚持。所谓“精简”原则，是指依法设置国家机关，严格控制机构编制，定员定岗，国家机关之间职责明确，层次清楚。精简不能简单理解为数量上的减少，主要是指切实转变政府职能，减少行政运行成本，提高行政运行效能。所谓“统一”原则，包括两层含义：一是机构编制管理工作的高度统一。党中央、国务院统一领导全国范围内的机构编制管理工作，地方各级党委、政府管理本行政区域的机构编制，机构编制管理机关在同级党委、政府领导下负责具体的管理工作。二是职责体系和机构设置的有机统一。从党委和政府整体上所负担的责任出发，通盘考虑职责的具体配置和机构的具体设置，使之适应党委、政府职能的全面高效履行，并且形成部门间协调配合机制，使各部门的工作形成一盘旗，服从和服务于党和国家中心工作的大局。所谓“效能”原则，是指机构编制工作通过科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员编制，不断改善机构编制资源的配置效率，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，促进党委、政府整体效能的提高。坚持“效能”原则，要做到以下两点：一是分工合理。职能划分科学、合理，是保证行政效能的前提。二是权责一致。责任与职权是机构的两大要素，两者的相互关系状况，直接制约着机构的效能。一个机构负有多大责任，就应赋予多大职权，反之，有多大职权，就应该承担多大责任。

25、部门管理机构

是指由主管部门管理，负责某方面工作的管理机关。部门管理机构按其职能独立开展日常业务工作，可单独向下行文，也可与有关部门联合行文。其主要业务工作在主管部门党组（委）领导下进行，工作中需要请示上级的事项，原则上要通过主管部门，遇有紧急情况可直接向上级请示，但要同时抄报主管部门。部门管理机构可以根据其工作需要，制订地方性规定、办法，由其主管部门按程序上报。上级的文件可直接发给部门管理机构，召开的有关会议也可通知其参加。部门管理机构的职能配置、内设机构、人员编制和领导职数单独核定，其领导干部任免，按干部管理权限办理，人事工作由主管部门管理。部门管理机构党的建设和思想政治工作由主管部门管理，各专项资金渠道原则上维持不变。